Uruguay laillisti kannabiksen ensimmäisenä itsenäisenä valtiona vuonna 2013, ja kannabiksen myynti apteekeista aikuiskäyttöön aloitettiin vuonna 2017. Kymmenen vuoden aikana saadut kokemukset kannustavat jatkamaan mallin kehittämistä ja niiden puutteiden korjaamista, joita löytyy sekä aikuis- että lääkekäytön valvonnassa.
Uruguayn malli poikkeaa Kanadan ja USA:n osavaltioiden malleista siten, että kuluttaja voi valita apteekkien myymän, kannabisklubien toimittaman tai itse kasvatetun kannabiksen välillä. Valtio tukee apteekkimyyntiä siten, että kannabis maksaa 1,30 $ grammalta ja sitä saa vain rekisteröitymällä kannabiksen käyttäjäksi. Klubeihin voi liittyä 15 – 45 henkilöä ja ne kasvattavat jäsenille jakamansa kannabiksen. Kannabiksen käyttö on sallittu vain yli 18 vuotiaille Uruguayn kansalaisille, mutta hallitus neuvottelee kannabiksen myynnin sallimisesta myös turisteille.
Kannabiksen valvontavirasto, Instituto Nacional de Regulación y Control del Cannabis, IRCCA, julkaisi heinäkuussa tilastoja kannabiskaupan kehityksestä. Vuosina 2017 – 2023 noin 75 000 ihmistä on rekisteröitynyt kannabiksen käyttäjiksi. Näistä 61 529 ostaa kannabiksensa apteekista, 10 486 hankkii sitä 308:sta kannabisklubista ja 14 592 kasvattaa kannabista kotona. Kuudessa vuodessa apteekit ovat myyneet 10 693 210 grammaa eli liki 11 tonnia kannabista.
Ainoastaan kolme yritystä kasvattaa ja jakelee kannabista niihin 37:ään apteekkiin, joilla on lupa myydä kannabista, ja kannabista myyviä apteekkeja on jokaisessa maakunnassa. Asiakas saa ostaa korkeintaan 10 grammaa kannabista viikossa. Kannabisklubilla saa olla yhdellä kertaa korkeintaan 99 kukkivaa kasvia, ja jäsenet saavat korkeintaan 480 grammaa kannabista vuodessa ja korkeintaan 40 grammaa kuukaudessa.
Vaikka mm. Venäjä on moittinut Uruguayta YK:ssa kansainvälisten sopimusten törkeästä loukkaamisesta ja kansainvälinen huumevalvontalautakunta, INCB, on yrittänyt paimentaa takaisin huumesotaruotuun, on presidentti Jose ”Pepe” Mujican projekti saatu valmiiksi.
Uruguayn mallissa on kuitenkin puutteita, joiden takia rekisteröityjen käyttäjien osuus kannabismarkkinoilla on suhteellisen pieni. Monet eivät halua tulla rekisteröidyksi valtion tietokantaan kannabiksen käyttäjinä eikä kasvattajina ja jatkavat siksi kannabiksen ostamista tai kasvattamista laittomasti. Arvion mukaan 27 % kannabiksen käyttäjistä hankkii tuotteensa laillisia väyliä myöten, mutta määrä nousee 39 %:in, kun mukaan lasketaan kannabiksen jakaminen ystäväpiireissä.
Toinen puute on apteekkien rajallinen valikoima, johon kuuluu vain kolme erilaista kannabistuotetta:
“Alpha” on sativa-lajike, jossa on 9% THC ja 3% CBD
“Beta” on indica-lajike, jossa on 9% THC ja 3% CBD
“Gamma” on hybridi, jossa on 15% THC ja 1% CBD
Tämän vuoden loppuun mennessä valikoimaan pitäisi tulla neljäs lajike “Delta”, jossa korkea CBD-pitoisuus mutta vain vähän THC:tä
Asiantuntijoiden mukaan vain puolet kannabiksen kulutuksesta tapahtuu laillisilla markkinoilla, ja suurin osa kannabiksen tuottajista on pienimuotoisesti kannabista kotonaan kasvattavia ilman rekisteröitymistä tarjoten kannabista pienille paikallisille käyttäjäpiireille.
Monitor Cannabis projektin tutkijan ja ORT-yliopiston tutkimusmetodologian apulaisprofessorin Marcus Baudeanin arvion mukaan rekisteröimättömien kotikasvattajien määrä ylittää rekisteröityjen määrän, ja on mahdotonta arvioida niiden osuutta laittomilla markkinoilla. Hän arvioi rekisteröimättömien kasvattajien tuotannon ylittävän salakuljetusverkostojen myynnin. Silti katukaupassa näkyy edelleen “paraguayo”, naapurimaasta salakuljetettu prässätty kannabis.
Ei lisännyt käyttöä nuorten keskuudessa
Vuonna 2022 julkaistun tutkimuksen mukaan laillistaminen ei ole lisännyt alaikäisten kannabiksen käyttöä Uruguayssa, eikä opiskelijoiden keskuudessa ole syntynyt käsitystä kannabiksen saatavuuden lisääntymisestä.
Kaikkiaan 204 730 nuorta käsittäneen tutkimuksen perusteella laillistaminen aikuiskäyttöön ei lisännyt kuluneen vuoden aikana ja kuluneen kuukauden aikana tapahtunutta kannabiksen käyttöä eikä myöskään ongelmaista ja jatkuvaa käyttöä nuorten ja nuorten aikuisten keskuudessa.
Alle 18-vuotiaiden keskuudessa käyttö on laskenut laillistamisen jälkeen, ja 18 – 21-vuotiaiden keskuudessa käyttö lisääntyi vuonna 2014 mutta laski myöhemmin.
Lääkekäytön kehittäminen jäi jälkeen
Uruguyan malli poikkeaa yleisestä tavasta laillistaa kannabiksen käyttö siinä, että aikuis- ja lääkekäyttö laillistettiin samaan aikaan. Yhdysvaltojen osavaltioissa ja Kanadassa lääkekäyttö on pääsääntöisesti laillistettu ensiksi ja myynti aikuiskäyttöön vasta myöhemmin.
Lääkekäyttöön tarkoitetun kannabiksen tarjonnassa on kuitenkin ollut vaikeuksia, koska tätä puolta on kehitetty hitaammin kuin aikuiskäyttöön tarkoitetun kannabiksen valvontaa.
Vuonna 2013 säädetty laki lopetti rankaisemisen kannabikseen liittyvistä teoista mahdollistaen kannabiksen valmistamisen lääkkeellisiksi tuotteiksi sekä niiden tutkimuksen ja teollisen tuotannon. Vuonna 2015 lainsäädäntöä täsmennettiin, jolloin hyväksyttiin “kasviperäiset tuotteet” ja “lääkinnälliset erikoisvalmisteet”. Samalla säädettiin, että näiden valmistamiseen tarvitaan sekä IRCCA:n että kansanterveysministeriön (Ministerio de Salud Publica) luvat.
Vuosina 2016 ja 2017 hyväksyttiin kaikenlaiset “kasviperäiset erikoistuotteet” ja säädettiin kannabispohjaisten lääkkeiden reseptikäytäntö.
Vuonna 2020 lainsäädännössä yhdistettiin aikaisempien lakien sallimat tuotteet neljään eri kategoriaan:
(1) terveysministeriön hyväksymät farmaseuttiset erikoistuotteet, jotka ovat lääkkeitä perinteisessä merkityksessä
(2) kasviperäiset tuotteet a) kasvisvalmisteet b) uudet fytoterapeuttiset lääkkeet, c) perinteiset fytoterapeuttiset lääkkeet d) kannabistuotteet
(3) lääkärien määräämät ja farmaseuttien kehittämät magistraaliset valmisteet, jotka on valmistettu kannabisuutteista tai standardoiduista kannabinoideista
(4) lääkärin määräyksellä maahan tuodut ulkomaiset kannabinoidipohjaiset lääkevalmisteet.
Vuonna 2021 korvattiin vuoden 2015 laki uudella lainsäädännöllä, joka mahdollistaa raaka-aineiden ja vain vähän jalostettujen kannabistuotteiden tuotannon ja viennin, jotka oli aikaisemmin kielletty. Uusi laki myös purkaa vientiin tarkoitettua byrokratiaa siten, että edelleen tarvitaan viranomaisten hyväksyminen mutta paljon pienemmällä paperityöllä.
Kaikkien kannabispohjaisten lääkkeiden tulee saada kansanterveysministeriön lääkeosaston hyväksyntä ennen niiden myyntiä apteekeissa. Lainsäädännön ensisijaisena tavoitteena on taata tuotteiden korkea laatu. Tämä on tehnyt Uruguaysta kansainvälisesti houkuttelevan kannabiksen tuotantomaan lääkekäyttöön.
Potilaan kannalta tilanne on kuitenkin edelleen tiukka. Vaikka jokainen lääkäri voi määrätä kannabista lääkkeeksi eikä sairauksia ole rajoitettu, ainoat mahdollisuudet saada lääkettä ovat lääkärin kirjoittamalla reseptillä apteekista tai tuoda sitä maahan erityisluvalla.
Uruguayn apteekeissa on tällä hetkellä saatavilla vain kolme erilaista CBD-lääkettä lasten hoitoresistanttiin epilepsiaan eikä tilanne tyydytä lainkaan muita potilaita. Säädösten mukaan lääkeaineen korkein sallittu THC-pitoisuus on 1%, mikä ei toimi esimerkiksi MS-taudin aiheuttamaan spastisuuteen ja kiputiloihin.
Lisäeste on tuotteiden korkea hinta. Saatavilla olevat CBD-tuotteet, Epifractan, Xannadiol ja Xalex, maksavat apteekeissa 30 $ – 170 $, mikä tekee niistä liian kalliita jatkuvaa lääkitystä tarvitseville potilaille.
Monipuolisen, edullisen ja laillisen tarjonnan puuttuessa on suurelle potilasjoukolle vaihtoehdoksi noussut pientuottajien ja kansalaisjärjestöjen sektori. Vuosina 2015 ja 2016 järjestettyjen kannabisalan messujen yhteydessä suoritettujen asiakaskyselyjen mukaan 42 % kannabista käyttäneistä potilaista oli hankkinut lääkityksensä kolmannen sektorin kautta. Tuotteista 44 % oli öljytuotteita, 15 % erilaisia salvoja ja 13 % kannabiskukintoa.
Nämä tuotteet eivät ole vielä laillisia, vaikka vuonna 2020 säädetyn lain yksi tavoite oli rekisteröidä ne “kasviperäisiksi tuotteiksi” kansanterveysministeriön valvontaan. Tuottajien näkökulmasta tätä pidetään myönteisenä kehityksenä, mutta samalla se tarkoittaa tuotannon ja valvonnan kehittämistä aiheuttaen lisää kustannuksia.
Tuottajien yhdistykset ovat puolestaan huolissaan markkinoille tulleista valvomattomista uusista tuottajista, jotka tarjoavat tuotteitaan messuilla ja nettikaupoissa. Kannabisöljyä on kaikkien saatavilla, mutta varsinkin potilaat tarvitsevat laadultaan ja sisällöltään varmoja tuotteita.
Lääketuotanto vaikeuksissa
Tilanne on johtanut siihen, että Etelä-Amerikan suurin kannabiksen tuottaja Boreal Uruguay lopetti tänä kesänä yllättäen toimintansa hankalien sääntöjen ja rajallisten ulkomaisten markkinoiden takia.
CBD-pitoisen kannabiksen vienti on sen sijaan saavuttanut uusia ennätyksiä Uruguayn viedessä tämän vuoden alussa tonnin painoisen erän Pohjois-Amerikan markkinoille.
Vuonna 2020 Uruguaysta vietiin yhteensä 11 tonnia CBD-pitoista kannabista ulkomaille, mistä 2/3 osaa Sveitsiin. Vuonna 2021 vienti oli 12 tonnia, ja vuoden 2022 lukuja ei saatu tähän yhteyteen, mutta vienti on nousujohteinen.
Vuonna 2014 kasvatuslupia myönnettiin vain kaksi 20 hehtaarin viljelyä varten. Vuoteen 2021 mennessä lupia oli myönnetty 80 mutta merkittävä käänne tapahtui vuonna 2022, jolloin myönnettiin 167 kasvatuslupaa.
Kansallisen lääkekannabisohjelman koordinaattori Carlos Lacava myöntää, että “sijoittajat joutuvat kamppailemaan vakavien ongelmien kanssa”.
“Lääkinnällisiä tuotteita kehittävät yritykset eivät toimi täydellä teholla”, hän muotoilee.
Uruguayn hallinto on myöntänyt toimiluvat 19:lle THC-pitoista lääkekannabista kasvattavalle yritykselle, mutta monet niistä ovat pyytäneet IRCCA:a peruuttamaan luvat, koska ne eivät ole toiminnassa, ne eivät ole kehittyneet eri syiden takia, niiden sadot ovat epäonnistuneet eivätkä täyttäneet laatuvaatimuksia tai ne eivät ole pystyneet kehittämään tuotantoprosessejaan.
Lacavan mukaan yritykset ovat tuottaneet enemmän kuin mitä markkinat pystyvät kuluttamaan, ja vaikka he voisivat laajentaa kansainvälisille markkinoille, näin ei ole käynyt, koska käytännössä yksikään THC-pitoista kannabista Uruguayssa tuottava yritys ei ole myynyt tuotteitaan ulkomaille.
Kotimaisten markkinoiden tärkeys
Lääkekannabiksen tuottajien järjestö Chamber of Medicinal Cannabis Companies, Cecam, on ilmaissut huolensa siitä, että ala on supistumassa jyrkästi “liiketoiminnan horisonttia” rajaavien rajoitusten vuoksi.
Kansainvälisillä kannabismarkkinoilla ei ole yhtenäisiä standardeja, mikä myös vaikeuttaa uruguaylaisten kannabisyrityksien liiketoimintaa, ja varsinkin niitä yrityksiä, jotka tuottavat CBD-hamppua ilman selvää myyntikohdetta. Tämän viljelyala romahtikin 80 % vuosina 2021 – 2023, ja yrityksien lukumäärä väheni 167:stä 53:en vuonna 2022.
Sveitsissä ja Tšekin tasavallassa on sama THC:n sallittu pitoisuus kuin Uruguayssa. Muissa EU-maissa sallitun THC:n raja on niin alhainen, ettei niihin voida myydä. CBD-kukinnon kilohinta on laskenut 100 $:iin kun se vielä kolme vuotta sitten oli 600 $.
Uruguay on ollut pioneeri aikuiskäyttöön tarkoitetun kannabiksen myynnin laillistamisessa, mutta kannabiksen käyttö lääkkeenä on edistynyt hitaasti byrokraattisten vaikeuksien takia. Cecamin presidentin Ricardo Páezin mukaan oleellisen tärkeää olisi saada Uruguay tuottamaan ja käyttämään kotimaista kannabista, ja tässä lainsäädännöllä on keskeinen rooli.
“Siinä ei ole mitään mieltä, ettemme voi myydä kotimaassa sellaista kukintoa, jota viedään tupakan korvikkeeksi tai lääkkeeksi, jossa on korkea THC-pitoisuus. Nämä on tarkoitettu terapeuttiseen käyttöön, joten miksi emme voisi käyttää niitä samoihin tarkoituksiin kotimaassa? ” Páez ihmettelee.
Lääkekäyttöön tarkoitetun kannabiksen kasvatuksessa laadunvalvontaa korostetaan niin, että muille kannabiksen käyttäjille tarkoitettuja väyliä (apteekkimyynti, kannabisklubit ja kotikasvatus) ei ole virallisesti sallittu potilaille. Kuitenkin monet kotikasvattajat kasvattavat myös potilaille, ja potilaita on liittynyt kannabisklubeihin. Lain tavoitteeksi asetettu potilaan turvallisuus ei täten toteudu käytännössä.
Yhteenvetona voidaan kuitenkin todeta, että kannabiskaupan laillinen valvonta on ollut kriminaalivalvontaa tehokkaampi keino puuttua laittoman salakuljetuksen luomiin ongelmiin.
Lähde: Forbes 28.7.2023, Buenos Aires Times 27.9.2022, Forbes 6.2.2023, International Bar Association 21.10.2022, Buenos Aires Herald 28.7.2023, MedicalXpress 30.9.2022, Does recreational cannabis legalization change cannabis use patterns? Evidence from secondary school students in Uruguay. Addiction 2.5.2022, Conflicting forces in the implementation of medicinal cannabis regulation in Uruguay. Journal of Cannabis Research 12.7.2023.
Käyttäjien rekisteröinti ja laillisen tarjonnan suppeus pitää yllä laittomia markkinoita, mutta laillistaminen on vähentänyt järjestäytyneen salakuljetuksen roolia markkinoilla
Uruguayn kansanterveysministeriön kannabiskoordinaattori Carlos Lacava
