Uruguay on maailman ensimmäinen suvereeni valtio, joka laillisti kannabiksen kaupan vuonna 2013. Siten laillistamisprojektin seuraaminen Uruguayssa tarjoaa enemmän opetuksia kuin Coloradon ja Washingtonin osavaltioiden toteuttama laillistaminen, vaikka nämä laillistivatkin kannabiksen hieman aikaisemmin. Kyseessä on kannabiksen käytön kansallisen valvonnan uusi paradigma, jonka kehityksen eturivissä Uruguay on.
Kannabiksen laillistaminen hyväksyttiin Uruguayn parlamentissa vuonna 2013. The Economist lehti nimesi Uruguayn tuolloin vuoden valtioksi, jossa on laillistettu myös samaa sukupuolta olevien liitot ja abortti. Sitä pidetään yhtenä maailman liberaaleimmista maista ja yhteiskunnallisesti kehittyneimpänä Etelä-Amerikan maista.
Uruguay on asukasluvultaan pieni 3,5 miljoonan asukkaan valtio, mutta sen tekemät ratkaisut pankkitoiminnan järjestämisessä, kansainvälisten sopimuksien käsittelyssä, kannabiksen saatavuuden järjestämisessä, lain täytäntöönpanossa, lääkekannabiksen saatavuuden järjestämisessä, kannabisturismin hoitamisessa sekä projektin tutkimuksen ja arvioinnin toteuttamisessa tarjoavat tärkeää tietoa politiikan tekijöille ja tutkijoille muualla maailmassa.
Uruguayn laillistamismallissa on merkittävää sen monipuolisuus. Kansalaisille on sallittu kolme erilaista vaihtoehtoa hankkia kannabista: kotikasvatus, kannabisklubit ja apteekkimyynti. Pohjois-Amerikassa USA:n osavaltioissa ja Kanadassa toteutettavat laillistamismallit perustuvat pääsääntöisesti kaupalliseen malliin, jossa lukuisat luvan saaneet kasvattajat myyvät tuotteensa yksityisiin kauppoihin.
Kannabiksen valvontainstituutti, Instituto de Regulación y Control del Cannabis IRCCA, muodostettiin siten, että se pitää yllä kannabiksen valvonnalle tärkeiden valtion virastojen yhteistyötä. IRCCA noudattaa kansallisen huumelautakunnan toimintaohjelmaa mutta se kuuluu muodollisesti terveysministeriön alaisuuteen. IRCCA:n johtokunnan puheenjohtajana on huumelautakunnan sihteeri Diego Olivera ja sen jäsenet ovat terveysministeriön edustaja, sosiaalisen kehityksen ministeriön edustaja ja karja-, maatalous- ja kalastusministeriön edustaja.
Laki antaa IRCCA:lle valtuudet ylläpitää rekisteriä kannabiksen ostajista, kotikasvattajista ja kannabisklubien jäsenistä. IRCCA:lla on valtuudet vaatia näiltä erilaista dokumentaatiota, tarkastaa kasvatuspaikkoja, tuotantolaitoksia, jakelupisteitä ja myyntiä. Kotikasvattajan kotiin IRCCA:n tarkastaja saa mennä vain talon haltijan luvalla tai oikeuden päätöksellä. IRCCA:lla on myös valtuudet suorittaa analyyseja sen toteamiseksi, täyttääkö apteekeissa myytävä kannabis lain asettamat ehdot. Lain rikkomistapauksissa IRCCA voi yhteistyössä kriminaalivalvontaviranomaisten kanssa antaa sakkoja, takavarikoida, sulkea paikkoja ja aloittaa oikeusprosessin.
Vuonna 2013 tapahtuneen laillistamisen jälkeen tärkein päätös annettiin toukokuussa 2014, jolloin presidentti Jose Mujican hallinto julkisti lain sovellusohjeet. Tällöin säädettiin 10 gramman raja viikottaisille ostoksille, 18 vuoden ikäraja, ainoastaan Uruguayn kansalaisten oikeus hankkia laillisesti kannabista ja siten kannabisturismin kielto, kolme toisensa poissulkevaa tapaa hankkia kannabista, kannabiksen vaikutuksen alaisena autolla ajamisen kielto ja IRCCA:n oikeus säädellä kaupallisesti myytävän kannabiksen vahvuutta. Toistaiseksi Uruguayssa ei saa myydä kannabista, jonka THC-pitoisuus ylittää 15%.
Kolme vaihtoehtoa
IRCCA aloitti kotikasvattajien rekisteröinnin elokuussa 2014 ja kannabisklubien rekisteröinnin lokakuussa 2014. Helmikuussa 2015 IRCCA sai oikeudet valtuuttaa tutkijoita hankkimaan kannabista tutkimustarkoituksiin sekä luoda säädökset, joiden mukaan lääkärit voivat jakaa kannabista. Nämä säädökset sallivat kannabiksesta valmistettujen lääkinnällisten tuotteiden valmistamiseen.
Aikuinen Uruguayn kansalainen saa kasvattaa kuusi kukkivaa kasvia omaan kulutukseen. Kasvit täytyy rekisteröidä IRCCA:an. Vuosituotanto ei saa ylittää 480 grammaa. Uros- ja vegevaiheessa olevia kasveja ei lasketa tähän. Raportin tekovaiheessa kotikasvattajiksi on ilmoittautunut 8266 uruguaylaista.
Toisena vaihtoehtona ovat kannabisklubit. Kannabisklubien pitää ensimmäisenä rekisteröityä IRCCA:an ja niihin saa ottaa 15 – 45 jäsentä. Klubit saavat kasvattaa tiloissaan enintään 99 kasvia ja ne saavat jakaa jäsenilleen enintään 480 grammaa kannabista vuodessa. Ylijäämä täytyy luovuttaa viranomaisille. Toistaiseksi on rekisteröitynyt 83 klubia.
Uruguayn kansalainen voi myös rekisteröityä kannabiksen ostajaksi, jolloin hän saa ostaa 40 grammaa kuukaudessa ja 10 grammaa viikossa. Alkuperäisen suunnitelman mukaan myyntipisteinä toimivat myyntiluvan saaneet apteekit, mutta valtio suunnittelee erillisen kannabiskauppaketjun perustamista. Valtio myöntää yrityksille kannabiksen kasvatuslupia ja toistaiseksi kaksi yritystä on aloittanut kannabiksen kaupallisen tuotannon. Toistaiseksi kannabiksen ostajiksi on rekisteröitynyt 22077 uruguaylaista.
Uruguayssa aloitettiin laillistamisprosessin viimeinen vaihe 19.7.2017, jolloin 16 apteekkia ympäri maata aloittivat kannabiksen myynnin. Myynnin aloittaminen innosti uruguaylaiset rekisteröitymään: ensimmäisen kuukauden aikana rekisteröityneiden käyttäjien määrä nousi 4900:sta yli 13000:een.
Aluksi saatavana oli kaksi erilaista kannabistuotetta: indikainen Alpha I ja sativainen Beta I, joita myydään viiden gramman pakkauksissa 200 peson eli 7 US$ tai 6 € hintaan. Tämä on hyvin kilpailukykyinen hintataso laittomiin markkinoihin verrattuna.
Alussa oltiin huolissaan kannabiksen vahvuudesta näiden ensimmäisten lajikkeiden sisältäessä 2% THC:tä ja 6% – 7% CBD:tä. Tämä ei ole karkottanut asiakkaita, ja asiakaskokemusten mukaan lajikkeista saa psykoaktiivisia vaikutuksia. Vuoden 2017 lopulla IRCCA toi markkinoille kaksi uutta tuotetta Alpha II ja Beta II, joiden THC pitoisuus on 9% ja CBD:n 3%.
Ihmisoikeuksien ensisijaisuus
Huumesopimuksien noudattamista valvovan kansainvälisen huumevalvontalautakunnan, INCB, mandaattiin ei alunperin kuulunut valtioiden harjoittaman politiikan arvostelu, mutta huumesodan myötä se on ottanut itselleen liki patriarkaalisen vallan arvostella liberaalia politiikkaa samalla kun se on vuosikymmeniä vaiennut ihmisoikeusrikoksista huumepolitiikan nimissä.
Kun Filippiineillä murhataan huumesodan varjolla oman maan kansalaisia, on INCB lähinnä heristellyt sormeaan, mikä osoittaa sen, kuinka INCB ja koko YK:n huumevalvontabyrokratia on pelkkä paperitiikeri.
INCB on toistuvasti lähestynyt Uruguayn hallitusta vetoomuksella, että kannabiksen käyttö on huumesopimuksien mukaan sallittu vain tieteellisen tutkimukseen ja lääkinnälliseen käyttöön.
Siksi Uruguayn valtiolta oli loistava veto perustella laillistaminen huumesopimuksien perusvelvoitteella eli ihmiskunnan terveyden ja hyvinvoinnin puolustamisella, mitä huumevalvontabyrokratia ei ole pystynyt toteuttamaan. Filippiinit on yksi esimerkki tästä kolossaalisesta epäonnistumisesta huumevalvonnan perustehtävässä.
Uruguay on torjunut YK:n taholta tulleen kannabispolitiikkansa kritiikin argumentoimalla sen toteuttavan huumesopimuksien alkuperäistä tarkoitusta, mikä on ihmiskunnan terveyden ja hyvinvoinnin turvaaminen, sekä huumesopimuksia perustavampia ihmisoikeusvelvoitteita. Uruguayn viranomaiset ovat korostaneet aikuisille tarkoitettujen valvottujen kannabismarkkinoiden luomisen perustana olevan terveys- ja turvallisuustavoitteita ja siksi tämä on ihmisoikeuskysymys. YK:n sopimusjärjestelmässä ihmisoikeusvelvoitteet ovat huumesopimuksia tärkeämpiä. Näiden ollessa ristiriidassa Uruguay on velvollinen asettamaan ihmisoikeudet etusijalle.
Uruguayn argumentti saa tukea YK:n ihmisoikeusraportoijalta, joka esitti vuonna 2010 YK:n yleiskokoukselle, että “Silloin kun kansainvälisen huumevalvonnan tavoitteet ja toiminta sekä kansainvälinen ihmisoikeusvalvonta ovat ristiriidassa, on aivan selvää, että ihmisoikeudet ovat velvoittavampia”.
Vuonna 2015 Uruguay oli mukana tekemässä päätöstä, joka velvoitti YK:n ihmisoikeuskomissaarin valmistamaan raportin kansainvälisen huumeongelman vaikutuksesta ihmisoikeuksien toteutumiseen.
Tässä yhteydessä Uruguay esitti kantansa ihmisoikeuksien ensisijaisuudesta: “Vahvistamme ihmisoikeusjärjestelmän ylläpitämisen tärkeyden ja tähdennämme ihmisoikeuksien olevan yleismaailmallisia, luontaisia, toisistaan riippuvaisia ja luovuttamattomia, ja että valtioiden velvollisuus on taata niiden ensisijaisuus muihin kansainvälisiin sitoumuksiin nähden, tässä yhteydessä kansainvälisiin huumausainesopimuksiin nähden”.
USA on ollut YK:n ajaman huumepolitiikan pääarkkitehti ja intohimoinen täytäntöönpanija, mutta Coloradon ja Washingtonin osavaltioiden aloittaman laillistamisbuumin takia välikädessä. Uruguayn laillistamisen vastustaminen tekisi siitä kaksinaismoralistin.
Suurempi uhka Uruguayn laillistamisesta on koitunut USA:n Patriot Actin asettamista pankkirajoitteista. Patriot Act säädettiin aikoinaan 9/11 terrori-iskun aiheuttamassa paniikissa ja se mm. kieltää amerikkalaisia pankkeja tekemästä yhteistyötä rikollista rahaa käsittelevien ulkomaalaisten pankkien kanssa. Lain oli tarkoitus olla väline terrorismia vastaan, mutta sen muotoilu on niin väljä, että kannabisoperaatiot Uruguayssa mahtuvat sen piiriin. Voisi väittää, että kannabiksen laillistaminen vie voitot järjestäytyneeltä rikollisuudelta, joka rahoittaa kansainvälistä terrorismia ja väkivaltaa, mutta pankkien tulkinta johti uhkavaatimuksen esittämiseen Uruguayn hallitukselle.
Ongelmat ja niiden ratkaisu
IRCCA on vastannut tähän uuteen tilanteeseen eli apteekkien epäröintiin ottaa osaa kannabiksen jakeluun pankkiongelmien pelossa valmistelemalla uusia myyntipaikkoja, jotka toimivat käteiskaupalla. Nämä uudet kannabiskaupat tulevat olemaan yksityisiä ja niissä myydään vain kannabista sekä sen käyttöön liittyvää välineistöä ja ehkä muitakin tuotteita, mikä tekisi kaupoista taloudellisesti kannattavia.
Alussa tarjonta on takkuillut monesta eri syystä: kannabiksen rajoitettu tuotanto aiheutti sen, että apteekit eivät saaneet ajoissa täydennettyä varastojaan. Apteekit myivät saamansa kannabiksen niin nopeasti, että se ennätti loppumaan päiväkausiksi ennen seuraavaa lähetystä. Apteekkien aloitettua kannabiksen myymisen rekisteröityi ostajiksi yli 13 000 uruguaylaista, jotka saivat ostaa 40 grammaa kuukaudessa. Kuitenkin alunperin toiminnassa oli mukana ainoastaan 16 apteekkia, jotka saivat vain 2 kiloa kannabista kahden viikon välein. Tämä aiheutti pulaa niin, että kaikki rekisteröityneet eivät saaneet kannabista lainkaan tai tarvitsemaansa 40 grammaa kuukaudessa.
Kannabiksen tarjonnan haasteet kärjistyivät yhden yrityksen epäonnistuttua tuottamaan hyväksyttyä tuotetta markkinoille sekä joidenkin apteekkien lopetettua kannabiksen myynti pankkiongelmien pelossa.
Raportin tekoaikoihin apteekkeja oli jäljellä enää 12, joista viisi Montevideossa, mutta rekisteröityneitä asiakkaita jo 22000. Uruguayn 19:sta maakunnasta 11:ssä ei ole lainkaan kannabista myyvää apteekkia. Tilanne on aiheuttanut kannabiksen tarjonnassa pysähdyksiä lokakuussa 2017 ja helmikuussa 2018.
Kannabisturismi on ollut odotettu seuraus laillistamisesta, ja hallitus pystyisi aloittamaan kannabiksen laillisen myymisen myös heille ilman koko lainsäädännön muuttamista, koska tämä rajoitus on tehty säädöksiin eikä itse lakiin.
Lääkekäyttö on ollut laillista jo neljä vuotta mutta edelleen sen saanti on vaikeaa. Vasta neljä vuotta lain säätämisen jälkeen eli joulukuussa 2017 apteekkeihin tuli ensimmäinen kannabislääke nimeltään Epifractan, joka sisältää 2%:a CBD-liuosta 10 millimetrin lääkepullossa. Tuotteen tehokkuutta on arvosteltu ja mm. Uruguayn Endocannabinology Societyn puheenjohtaja tohtori Raquel Peyraube on kyseenalaistanut tuotteen tehon epilepsian ja Parkinsonin taudin hoidossa sanoen tuotteen alhaisen pitoisuuden soveltuvan ennemminkin lasten hoitoon. Tuotetta on arvosteltu myös siitä, että se valmistetaan Sveitsistä tuodusta raaka-aineesta kotimaisen tuotteen sijaan.
Lokakuussa 2017 IRCCA hyväksyi ensimmäisen lisenssin uruguaylais-amerikkalaiselle yhteisyritykselle tuottaa 10 tonnia lääkekannabista, ja IRCCA neuvottelee kahden muun yrityksen kanssa samanlaisesta sopimuksesta.
Uruguayssa arvioidaan olevan 160000 kannabiksen käyttäjää ja kannabismarkkinoiden arvoksi 40 miljoonaa US$ vuodessa, joista suurin osa on vielä laitonta. Myös turistien kannabiksen käyttö tukee vielä laittomia markkinoita.
Brookings instituutin raportin tärkeimmät ehdotukset:
Uruguayn tulee harkita pitkän aikavälin toimenpiteitä, joilla taataan kannabisyrityksien pääsy rahoituslaitoksiin mukaan lukien mahdollisuus päästä sellaiselle markkinoille, jotka ovat siirtymässä kannabiksen lailliseen valvontaan kuten Kanada.
Terveydenhoidon ja lain valvonnan sektoreilla tarvitaan huomattava määrä koulutusta ja valmennusta kannabiksen laillisen valvonnan tavoitteista ja odotettavissa olevista hyödyistä, kuinka laajennetaan lääkekannabiksen saantia ja kuinka uusia lakeja pannaan täytäntöön.
Kaupallinen myynti on toistaiseksi edennyt kangerrellen. Uruguay voi voittaa nämä esteet laajentamalla myyntipisteitä apteekkien lisäksi viranomaisten suunnittelemiin kannabiskauppoihin.
Viranomaisten pitää harkita uudelleen niitä säädöksiä, joiden mukaan kannabiksen käyttäjän pitää valita vain yksi kolmesta hankintavaihtoehdosta, jotta valvottu kannabiksen myynti voi korvata laittomat markkinat.
Viranomaisten pitää myös pystyä ratkaisemaan kasvavat epäviralliset kannabismarkkinat sallimalla laillinen myynti myös turisteille.
Viranomaisten pitää toimia läheisessä yhteistyössä riippumattomien tutkijoiden ja kansalaisyhteiskunnan saadakseen oleellista tietoa sekä tukea omalle työlleen ja voidakseen paremmin arvioida näitä vaadittavia uudistuksia.
Lähde: Brookings Institute 21.3.2018, Brookings Institute : Uruguay’s cannabis law: Pioneering a new paradigm. March 2018.
Jose Mujican osuus kannabiksen laillistamisessa Uruguayssa
Uruguay 6 kuukautta laillistamisen jälkeen!
