Portugalin hallitus päätti vuonna 2000 muuttaa huumepolitiikkansa rankaisevasta hoitavaksi, ja tämä dekriminalisoinniksi kutsuttu politiikka alkoi heinäkuussa 2001. Portugalin päätös dekriminalisoida kaikkien huumeiden käyttö ei ollut itsessään ainutlaatuinen, sillä jo 1970-luvulla oltiin joissakin maissa ja Yhdysvaltojen osavaltioissa päädytty rankaisemattomuuden kannalle huumeiden ja varsinkin kannabiksen käyttäjien osalta.
Ratkaisu oli mullistava omana ajankohtanaan huumesodan riehuessa pahimmillaan, olivathan kansainväliset huumehaukat saaneet YK:n julistamaan suuruudenhullu Drug Free World huumeohjelma vuonna 1998. Huumehaukat tuomitsivat Portugalin ratkaisun “antautumisena” ja “käsien pystyyn nostamisena”, onhan rankaisevan huumepolitiikan ajatusmallit lainattu sodankäynnistä.
Portugalin vapauduttua ns. neilikkavallankumouksella 50 vuotta kestäneestä diktatuurista vuonna 1974 oli se täysin neitseellinen länsimaisten päihteiden ja huumeiden käyttökulttuurien ja kansainvälisen huumekaupan suhteen.
1980-luvulla amerikkalainen huumesota ja toisaalta kansainvälisen rahaliikenteen avautuminen, ns. globalisaatio, loivat puitteet nykyaikaiselle huumekaupalle, jolle kansalliset rajat eivät olleet esteenä vaan loivat ennen kokemattomia ansaintamahdollisuuksia Pohjois-Amerikan ja Länsi-Euroopan varakkailla huumemarkkinoilla.
Espanjalaisen Galician maakunnan klaanit olivat aloittaneet 1950- ja 1960-luvuilla tupakan salakuljetuksella, siirtyivät 1970-luvulla hasiksen salakuljetukseen Marokosta ja edelleen kokaiinin salakuljetukseen Etelä-Amerikasta 1980-luvulla. Portugal oli yksi etappi tässä kuviossa, kun Espanjan viranomaiset alkoivat 1990-luvulla ratsailemaan Galician salakuljettajia, joille rajanylitykset Portugalin puolelle oli vanha perinne.
Huumeiden kansainvälisessä salakuljetuksessa palveluksista eri etappien välillä maksetaan rahan lisäksi myös huumeilla, jolloin puhutaan ns. spill over vaikutuksesta eli huumeiden leviämisestä huumereittien varrella sijaitseviin valtioihin. 1990-luvulla Portugalissa koettiin Euroopan pahin huumeongelma: huumekuolemat ja HIV-tartunnat nousivat Euroopan korkeimmiksi.
1990-luvun lopussa Portugali oli tienhaarassa: lisää kriminaalivalvonnan repressiota tai resursseja hoitoon perustuville toimenpiteille.
Portugalin ratkaisussa on hyvä huomata se, että jopa pahimman huumepoliittisen repression kaudella löytyy poliitikkoja, jotka pystyvät erottamaan tutkimustulokset huumepropagandasta ja tekevät ratkaisuja niiden perusteella. Tällainen oli Portugalin silloinen pääministeri António Guterres, joka toimii nykyään YK:n pääsihteerinä.
Kansainvälinen huumevalvontalautakunta, INCB, on ollut pitkään huumesodan käsikassara, ja aluksi se tuomitsi kategorisesti Portugalin ratkaisun. Vuosien kokemusten myötä INCB:n vastustus on muuttunut Portugalin mallin suositteluksi. Vuonna 2015 INCB:n presidentti Werner Sipp arvioi Portugalin olevan hyvien käytäntöjen mallimaa YK:n valmistautuessa vuoden 2016 erikoisyleiskokoukseen huumeongelmasta.
Transform on englantilainen huumepoliittinen säätiö ja ajatushautomo, jolla on YK:ssa asiantuntijajärjestön asema. Sen julkaisema tuore raportti “Drug Decriminalisation in Portugal: Setting the Record Straight” Portugalin 20 vuotta sitten tekemästä ratkaisusta perustuu mm. Portugalin hallituksen ja Euroopan huumeseurantakeskuksen, EMCDDA, keräämiin tietoihin ja raportteihin.
Portugalin ratkaisun tausta
Portugalin ratkaisu dekriminalisoida kaikkien huumeiden käyttö ja hallussapito omaan käyttöön oli osa laajempaa huumepoliittista muutosta kohti terveyspainotteista lähestymistapaa. Hallussapitoa omaan käyttöön käsitellään hallinnollisena rikkomuksena, mistä ei tuomita vankeusrangaistusta, eikä siitä saa rikosrekisterimerkintää ja siihen liittyvää yhteiskunnallista leimaa. Huumeita voidaan edelleen takavarikoida, ja hallussapidosta voi seurata hallinnollisia rangaistuksia, kuten sakkoa tai yhteiskuntapalvelua.
Tällaisista rangaistuksista päätetään paikallisissa lautakunnissa, joissa on lainsäädännön, terveysalan ja sosiaalitoimen ammattilaisia ja joita kutsutaan “huumeriippuvuudesta varoittavaksi lautakunnaksi” tai “huumeriippuvuuden varoituskomiteaksi”. Jos henkilön ensimmäisellä käyntikerralla hänen huumeiden käyttönsä todetaan haitattomaksi, ei siitä seuraa jatkotoimenpiteitä. Seuraavilla käyntikerroilla hänelle voidaan langettaa sakkoja. Jos henkilöllä huomataan joitakin ongelmaisia käyttäytymispiirteitä, niin silloin lautakunta voi ehdottaa lyhyitä interventioita, kuten neuvontaa. Korkean riskin tapauksissa, joihin liittyy ongelmaista käyttäytymistä ja aineriippuvuutta, voidaan suositella erikoistuneita hoitopalveluja.
Suurin osa tapauksista on ongelmattomia, jolloin käsittely keskeytyy. Lautakunnan tapaamat ihmiset pitävät tapaamisen tarkoituksena käytön vähentämisessä auttamista ja käytön riskeistä tiedottamista. Tapaaminen ei perustu tuomitsemiseen, ja ensisijainen tarkoitus on turvata sinne osoitettujen ihmisten perusoikeus terveyteen.
On tärkeää huomata, että henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitetun määrän dekriminalisointi on vain yksi osa laajempaa terveyspainotteista huumepolitiikan uudistamista, johon kuuluu haittojen vähentäminen ja hoitovaihtoehtojen lisääminen. Hyväksymällä huumeiden käyttö tosiasiana sen sijaan, että ikuisesti toivottaisiin sen häviävän sortoon perustuvalla lainsäädännöllä, Portugalin uudistus sallii huumeiden käytön käsittelyn terveydellisenä eikä rikosoikeudellisena asiana. Tämän uudistuksen hyödyt tulevat siten sekä käytön dekriminalisoinnista että laaja-alaisen terveydenhoitoon perustuvan lähestymistavan soveltamisesta huumeongelman hoitamiseen.
Portugali ei ollut ensimmäinen maa, joka dekriminalisoi jonkin tai kaikki huumeet, eikä myöskään viimeinen. Sen kokeilusta on kuitenkin tullut tunnetuin ja eniten huomiota osakseen saanut. Portugalin malli vaikutti vuonna 2020 Oregonissa hyväksyttyyn malliin sekä Norjan hallituksen laatimaan dekriminalisointialoitteeseen. Portugalin mallin tulosten ymmärtäminen on tärkeää, koska sitä pidetään dekriminalisoinnin tärkeimpänä esimerkkinä.
Huumekuolemat
Uudistuksen jälkeisenä viiden vuoden aikana huumeisiin liittyvät kuolemantapaukset vähenivät dramaattisesti. Seuraavina vuosina ne yleistyivät hieman mutta laskivat vuonna 2011 vuoden 2005 tasolle eli vain 10 tapaukseen. Vuoden 2011 jälkeen huumekuolemat jälleen yleistyivät, mutta ne ovat pysyneet alle vuoden 2001 tason, jolloin 76 ihmistä kuoli huumeiden yliannokseen.
Vuonna 2001 huumekuolemat olivat Portugalissa keskimäärin samalla tasolla kuin muuallakin Euroopassa. Huumekuolemien laskiessa Portugalissa uudistuksen jälkeen jatkoi huumekuolemien nousu muualla Euroopassa. Vuodesta 2011 Portugalin ja muun Euroopan huumekuolemien kehitys on ollut samankaltainen, mutta ero huumekuolemien tasossa on säilynyt. Huumekuolemien taso on yksi Euroopan alhaisimpia eli 6 kuolemantapausta verrattuna keskimäärin 23,7 kuolemaan miljoonaa 15 – 64 vuotiasta kohden. Suomessa on puolet Portugalin väestöstä (10 miljoonaa) ja täällä huumeisiin kuoli vuonna 2019 234 ihmistä.
Rikollisuus
Huumeita käyttävien ihmisten kriminalisoinnin ja vangitsemisen lopettaminen on muuttanut vankipopulaatiota merkittävästi. Vuonna 2001 yli 40 % vankilaan tuomituista oli saanut tuomionsa huumerikoksista, mikä oli selvästi yli Euroopan keskiarvon, ja 70 % rikosilmoituksista liittyi huumeisiin. Euroopan keskiarvon noustua kuluneiden kahdenkymmenen vuoden aikana 14 %:sta 18 %:iin on huumerikoksista tuomittujen osuus Portugalin vankiväestössä laskenut 15,7 %:iin vuonna 2019, mikä on alle Euroopan keskiarvon.
Suurin osa tästä vähenemisestä tapahtui dekriminalisaatiota seuranneiden 10 vuoden aikana. Vuodesta 2010 huumerikoksista tuomittujen määrä on pysynyt vakaana mutta muun vankilaväestön lisääntymisen myötä osuus on laskenut.
On arveltu, että uudistus olisi vähentänyt huumetakavarikointien määrää. Huumetakavarikkotietoja on vaikea analysoida, joten johtopäätöksiä tulee arvioida varoen: niiden laskusuuntaus voi olla seurausta huumeiden vähenemisestä markkinoilla tai poliisin toiminnan vähenemisestä.
Huumeiden käyttö
Huumeiden käytön taso on Portugalissa ollut alle Euroopan keskiarvon kuluneiden kahdenkymmenen vuoden ajan. Tämä näkyy erityisesti nuoremmissa sukupolvissa: Portugalissa nuoret 15 – 34 vuotiaat ikäluokat ovat Euroopan vähiten huumeita käyttävien nuorten joukossa.
Uudistuksen jälkeisenä viiden vuoden aikana laittomien huumeiden käyttö nousi hieman, mutta laski jälkeen seuraavien viiden vuoden aikana. 15 – 24 vuotiaiden keskuudessa huumeiden käyttö laski koko vuosikymmenen ajan, ja koko väestön keskuudessa käyttö on alemmalla tasolla vuonna 2012 kuin vuonna 2001.
Huumeiden käytön kehityksestä Portugalissa on väitelty kiivaasti ja usein sitä on tulkittu virheellisesti. Huumeiden elinikäiskäyttö koko väestön keskuudessa näyttää lisääntyvän uudistuksen jälkeisenä kymmenen vuoden aikana, mutta käyttö kuluneiden 12 kuukauden aikana väheni vuosina 2001 – 2012. Maailman terveysjärjestö, WHO, ja YK:n huumetoimisto, UNODC, pitävät kuluneen vuoden ja kuluneen kuukauden aikana tapahtunutta käyttöä parempina indikaattoreina käytön kehityksestä koko väestön keskuudessa.
Vuodesta 2012 alkaen kuluneen vuoden aikana tapahtunut käyttö näyttää nousevan erityisesti yli 25 vuotiaiden keskuudessa. Tämä perustuu kuitenkin rajalliseen näyttöön Portugalin huumeriippuvuuden toimistosta, SICAD, sekä yhdestä tiedostosta vuodelta 2016. Portugalissa huumeiden käytön taso on joka tapauksessa yksi alimpia Euroopassa.
Käyttöä kuvaavat luvut kertovat suhteellisen vähän käytöstä aiheutuvista haitoista. Huumeiden satunnaiskäytön ja viihdekäytön yleistyminen ei todennäköisesti aiheuta kuolemantapauksia eikä muita haittoja. Tämän takia ongelmaisen käytön tason mittaaminen varsinkin pistohuumeita käyttävien keskuudessa on oleellista. Vuonna 2015 Portugalissa arvioitiin olevan 33290 opioidien “korkean riskin” käyttäjiä. Väestöön suhteutettuna se on yli Euroopan keskiarvon. Se on kuitenkin alhaisemmalla tasolla kuin dekriminalisoinnin alkaessa vuonna 2001. Tutkijat ovat myös huomanneet lautakunnan käsittelyyn osoitettujen huumeriippuvaisten määrän vähentyneen, mikä kertonee ongelmaisten käyttäjien määrän vähenemisestä, vaikka osittain tämä voi johtua siitä, ettei poliisi osoita samoja henkilöitä lautakunnalle, jos nämä ovat jo hoidon piirissä. Vuonna 2018 lautakunnalle osoitetuista henkilöistä 90 %:lla ei ollut merkkejä ongelmaisesta käytöstä.
Portugalin huumepolitiikan uudistamiseen yhdistettiin myös muutos huumevalistuksessa, jossa ei käytetä “just say no” tyylistä kampanjointia. Huumeiden käyttö koululaisten keskuudessa on pysynyt alle Euroopan keskiarvon johdonmukaisesti kuluneiden kahdenkymmenen vuoden aikana. Yleisyys oli vuonna 2019 samalla tasolla kuin vuonna 2001. Eurooppalaisen kehityksen mukaisesti huumeiden kokeilut ovat asteittain vähenemässä, mikä näkyy Euroopan koululaisnuorten tutkimuksessa ESPAD. Tämän mukaan huumeiden koettu saatavuus alaikäisten keskuudessa on Portugalissa alhaisemmalla tasolla kuin keskimäärin Euroopassa.
HIV-tartunnat
Portugalin huumepolitiikan uudistamiseen liittyi laaja neulojen ja ruiskujen vaihto-ohjelma tarkoituksena vähentää tartuntojen leviämistä ruiskuhuumeiden käyttäjien keskuudessa. Vuonna 2001 Portugalissa diagnosoitiin 1287 ruiskuhuumeiden käytöstä saatua uutta HIV-tartuntaa. Portugalissa havaittiin vuosina 2001 ja 2002 yli puolet ruiskuhuumeiden käytöstä saatua HIV-tartuntaa EU:ssa vaikka väkimäärä on vain 2 % Euroopan väestöstä. Vuonna 2019 todetut 16 uutta tartuntaa ovat vain 1,68 % Euroopan tartunnoista.
HIV-diagnoosit ovat laskusuunnassa kautta Euroopan, mutta Portugalissa tämä suuntaus on vahvin. Aikaisempien tartuntojen suuren määrän takia Portugalissa on yksi Länsi-Euroopan korkeimpia HIV-tartuntojen esiintyvyyksiä ruiskuhuumeiden käyttäjien keskuudessa (13 %). Kehitys on kuitenkin ollut merkittävää vuosituhannen vaihteesta, jolloin puolet HIV-tartunnoista tuli ruiskuhuumeiden käytöstä. Myös AIDS-diagnoosit ruiskuhuumeiden käytöstä tartuntansa saaneiden keskuudessa ovat laskeneet huomattavasti kuluneiden 20 vuoden aikana. Tämä laskeva suuntaus on Portugalissa vahvempi kuin EU:n keskiarvo: vuonna 2001 Portugalissa oli 15 % uusista AIDS-diagnooseista EU:ssa; vuonna 2019 alle 5 %.
Hepatiitti C ja B
Hepatiitti C:n esiintyvyys ruiskuhuumeita käyttävien keskuudessa on arvioitu korkeimmaksi Länsi-Euroopassa seurauksena useista epidemioista 1990-luvulla liittyen huumeruiskujen turvattomiin käyttötapoihin tuolloin. Hepatiitti B:n esiintyvyys (joka leviää muilla tavoilla kuin veritartunnan kautta) on alle Länsi-Euroopan keskiarvon. EU:n huumeseurantakeskuksen raporttien mukaan hepatiitti B:n ja C:n tartunnat ovat olleet jatkuvassa laskussa kuluneiden 20 vuoden aikana.
Hoito ja haittoja vähentävät palvelut
Dekriminalisaation ohella Portugalin uuden huumepolitiikan avaintekijä oli hoitopalvelujen laajentaminen. Vuosina 2000 – 2009 avohoitoyksiköiden määrää lisättiin 50:stä 79:ään. Kuitenkin huumehoidossa olevien ihmisten määrä on vähentynyt tasaisesti vuosina 2009 – 2018, mikä on seurausta hoitopalveluihin suunnattujen määrärahojen leikkauksista kansainvälisen talouskriisin takia. Itsenäisen huumeriippuvuuslaitoksen sulauttaminen kansallisen terveydenhoidon piiriin (mikä itsessään aiheutti 10 % budjettileikkaukset vuonna 2012) on vähentänyt terveyspalvelujen rahoitusta vuoden 2009 9,9 %:sta bruttokansantulosta alle 9 %:iin vuoteen 2015 mennessä.
Hoitokulujen absoluuttinen väheneminen voi liittyä myös ongelmaisen käytön vähenemiseen, kuten aikaisemmin kerrottiin. Yhdessä tutkimuksessa verrattiin heroiiniriippuvuuden takia hoitoon hakeutuvien määrää ennen ja jälkeen uudistuksen vuosina 1992 – 2013, missä havaittiin laskua, mikä tutkijoiden mukaan voisi liittyä uusien huumeriippuvaisten määrän laskuun. EMCDDA:n tiedot myös osoittavat huumehoitoihin hakeutuvien profiilin muutokseen opioidien takia hoitoon hakeutuvien vähenemisenä ja kannabiksen käytön takia hoitoon hakeutuvien määrän lisääntymisenä kuluneiden kymmenen vuoden aikana.
Tuoreimman tiedon mukaan Portugalissa on 17246 ihmistä opioidikorvaushoidossa. Tämän tiedon yhdistämisellä EMCDDA:n arvioihin voidaan arvioida, että yli puolet Portugalin ongelmaisista opioidien käyttäjistä on jonkin korvaushoidon piirissä, mikä on Euroopan keskiarvon yläpuolella.
Haittojen vähentäminen on myös ollut yksi Portugalin huumepolitiikan uudistamisen periaatteita. Tuoreimman tiedon mukaan vuosittain jaetaan 1,3 miljoonaa ruiskua. Tämä on selkeä lasku vuoden 2003 2,6 miljoonasta mutta silti yhä yksi korkeimmista luvuista EU:ssa. Portugalissa on myös arviolta 2137 neula- ja ruiskuohjelmaa käynnissä, mikä on kolme kertaa enemmän kuin Espanjassa, vaikka väestö on neljäsosa Espanjan väkimäärästä. Tästä huolimatta jotkin näiden ohjelmien puolestapuhujista ovat turhautuneet dekriminalisaation jälkeen tapahtuneesta pysähtyneisyydestä ja passiivisuudesta varsinkin yliannosten ehkäisykeskusten, naloxone-ohjelmien sekä vankiloiden ruiskujenvaihto-ohjelmien osalta. Portugalissa käynnistettiin vihdoin vuonna 2019 Lissabonissa ja Portossa liikkuvat yliannosten ehkäisykeskukset. Muutkin haittoja vähentävät ohjelmat ovat saaneet osakseen kehuja, mutta on selvää, että nämä kaipaavat rahoitusta.
Yhteiskunnalliset kustannukset
Vuonna 2015 julkaistun tutkimuksen mukaan huumeiden käytön aiheuttamat yhteiskunnalliset kustannukset vähenivät Portugalissa 12 % vuosina 2000 – 2004 ja 18 % vuoteen 2010 mennessä. Alussa väheneminen aiheutui suurelta osin huumekuolleisuuden laskusta, ja myöhemmin yhteiskunnallisten kustannusten lasku on ollut seurausta huumerikosten oikeuskulujen ja näistä rikoksista vankilaan joutuneiden ihmisten tulomenetysten merkittävästä vähenemisestä.
Johtopäätökset
Portugal on myönteinen esimerkki siitä, mitä voidaan saada aikaan asettamalla huumepolitiikan tavoitteeksi terveys kriminalisoinnin sijalle. Vuosituhannen vaihteessa Portugalissa koettiin huumeongelmien aiheuttama kriisi, johon liittyi HIV-tartuntojen nopea leviäminen huumeita käyttävien ihmisten keskuudessa. Uudistuksen seurauksia voitiin kokea välittömästi: HIV-tartunnat, huumekuolemat ja vankipopulaatio vähenivät merkittävästi ensimmäisen vuosikymmenen aikana. Toisen vuosikymmenen aikana keskeisten mittareiden myönteinen kehitys hidastui ja huumekuolemat lisääntyivät. Kuitenkin monet näistä tekijöistä tulee nähdä yhteyksissään. Huumepolitiikka on kuitenkin vain yksi tekijä yhteiskunnallisten, taloudellisten, kulttuuristen ja poliittisten tekijöiden monimuotoisessa sekoituksessa, ja yksi merkittävä tekijä on ollut terveydenhoitopalveluissa tehdyt leikkaukset. Näistä huolimatta Portugalissa on paljon parempi tilanne kuin vuonna 2001, ja huumeiden käyttö ja huumekuolemat ovat väestöön suhteutettuna alle eurooppalaisen keskiarvon.
Portugalin kokemus on oppitunti siitä, mitä voidaan saavuttaa, kun politiikan innovaatiot ja poliittinen tahto sovitetaan yhteen kriisin seurauksena, ja toivottavasti uudistustyö jatkuu ja vie tässä asiassa eteenpäin. Vaikka huumeita käyttävien ihmisten kriminalisoinnin lopettaminen on erittäin tärkeä päätös itsessään vähentäessään heidän leimaamista ja mahdollistaessaan julkisen terveydenhoidon toimenpiteet, niin sillä voidaan hoitaa vain osa kieltolain aiheuttamista haitoista. Muualla toteutettavien huumepoliittisten uudistusten valossa, kuten valvottu kannabiksen myynti Pohjois-Amerikassa ja opioidien sekä muiden huumeiden turvallisen saatavuuden tarjoaminen Kanadassa, on Portugalin huumepolitiikassa paljon oppimista näistä uudistuksista, jotta se voisi jatkaa kansainvälisen esimerkin tarjoamista.
Lähde: Transform: Drug Decriminalisation in Portugal: Setting the Record Straight. 2021., The Guardian 20.5.2021., Nacho Carretero: Kokaiinirannikko. 2020., EMCDDA: Portugal, Country Drug Report. 2019., Tusky on seurannut Portugalin dekriminalisoinnista tehtyjä tutkimuksia ja raportteja 10 vuotta (A ja B) ja 12 vuotta politiikan uudistamisen jälkeen.
Portugali selätti huumeongelmansa dekriminalisoimalla
Onko Portugalin dekriminalisointi hyvä ajatus?
Vertailua huumesodan, dekriminalisoinnin ja laillistamisen välillä
Voiko Oregonin dekriminalisointimallista tulla esimerkki Yhdysvalloille?
Mitä neurotieteilijällä on sanottavaa dekriminalisoinnista?
